대한민국의 대통령이 되는 길 04

대한민국의 대통령이 되는 길 04

선거 운동

01. 선거 운동의 의의

선거운동이란 "특정의 선거에서 특정 후보자의 당락을 목적으로 득표를 하거나 득표를 하게하기 위하여 직접 또는 간접으로 필요하고도 유효한 행위를 하는 것"을 의미하며 일부 국가에서는 당선을 위한 것만을 선거운동으로 보는 경우도 있음

이러한 선거운동의 개념을 구성하는 요소는 일정한 행위가 특정한 선거에 관하여 행해지는 것일 것, 특정한 후보자를 위하여 행해지는 것일 것, 당선 또는 낙선을 목적으로 행해지는 것일 것, 득표하거나 득표하게 하기 위하여 직접 또는 간접으로 필요하고도 유효한 행위일 것 등을 들 수 있음

02. 선거운동의 제한

<선거운동제한의 의의>

. 자유선거는 민주국가의 선거제도에 내재하는 헌법원리로서 선거권자의 의사형성의 자유와 의사실현의 자유를 뜻하고, 투표의 자유, 입후보의 자유, 선거운동의 자유를 그 구체적 내용으로 함

. 특히 선거운동의 자유는 선거권 행사의 전제 내지 선거권의 중요한 내용이자 선거과정에서 널리 자유로운 의사를 표현할 수 있는 표현의 자유의 한 태양으로서 우리 헌법상 언론·출판·결사의 자유, 선거권, 공무담임권 등의 기본권 조항에 의하여 헌법적 가치로 보호되고 있음

. 동시에 선거는 공정하게 행하여지지 않으면 아니되므로 금권·관권·흑색선전 등으로 인한 타락선거를 막고, 무제한적인 선거운동 허용으로 인하여 발생할 사회경제적 손실과 부작용을 최소화하며, 경제력의 차이에 의한 후보자간 선거운동 기회의 불균등을 방지하고, 국민의 의사가 선거결과에 왜곡되지 않게 반영되기 위해서는 선거운동의 자유에 일정한 제한이 요구됨

. 선거의 공정을 지나치게 강조할 경우 선거의 자유를 과도하게 제한하여 기본권 침해를 초래할 수 있으므로 양자의 문제점을 비교형량하여 선거운동의 자유와 공정의 조화가 필요함. 이에 따라 우리나라의 선거법에서는 선거운동의 자유와 선거운동의 기회균등이라는 두 가지 헌법이념의 조화를 위해 선거운동의 자유에 일정한 제한을 두고 있음. 즉, 국민의 기본권은 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 법률로 제한할 수 있고, 선거질서 또한 헌법질서의 하나이므로 선거의 자유와 공정이라는 헌법질서를 담보하기 위해 선거운동의 자유에 일정한 제한을 가하는 것임

. 미국·영국·독일 등 대부분의 선진외국에서는 선거의 공정과 기회균등을 위해 선거운동에 대한 직접적인 제한보다는 선거비용에 의한 간접통제 방식을 택하고 있는 점에 차이가 있음

<선거 운동 제한의 구체적 내용>

. 선거운동방법은 자유롭게 허용하는 방법과 선거운동방법을 제한하는 방법이 있으며, 선거운동 방법을 규제하는 방법으로는 포괄적으로 제한하는 방법(Negative System)과 개별적으로 제한하는 방법(Positive System)이 있음

. 우리나라는 1994년 공직선거법 제정으로 선거운동의 포괄적 제한·금지를 폐기하고 개별적 제한·금지방식으로 이행하였으나 선거의 자유와 공정을 위하여 선거운동의 시기·주체·방법·비용에 대하여 일정한 제한을 두고 있음

. 시기의 제한

- 현행 선거법에서 선거운동은 후보자등록마감일의 다음날부터 선거일 전일까지만 할 수 있음. 따라서 이 기간 외의 모든 선거운동은 위법한 것으로서 처벌대상이 됨. 다만, 예비후보자로 등록한 경우 선거운동기간전에도 명함이나 홍보물 등을 이용한 선거운동을 할 수 있음

- 선거운동기간에 대한 제한은 후보자간의 형평성 유지와 선거의 과열을 방지하기 위한 것으로서 그 입법목적, 제한의 내용, 우리나라에서의 선거의 태양, 현실적 필요성 등을 고려할 때 필요하고도 합리적 제한으로서 선거운동의 자유를 형해화할 정도로 과도하게 제한하는 규정이라 할 수 없으므로 대법원과 헌법재판소는 헌법에 위반되지 않는 것으로 해석하고 있음

. 주체의 제한

- 현행 선거법에서는 누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다는 선언적 규정을 두고 선거운동을 할 수 없는 자의 신분을 개별적으로 열거하고 있음. 이에 따라 공무원, 선거권이 없는 자, 미성년자(19세미만), 외국인, 향토예비군 소대장급 이상의 간부, 통·리·반장, 주민자치위원회위원, 바르게살기운동협의회·새마을운동협의회·한국자유총연맹 상근 임·직원과 대표자 등은 선거운동을 할 수 없음

- 공무원의 선거운동을 제한하는 외국의 사례로서는 일본과 영국이 대표적이며, 미국, 캐나다, 독일, 프랑스 등은 공무원의 선거운동을 제한하지 않고 있음

. 방법의 제한

- 선거법에서는 또한 선거운동 방법에 다양한 제한을 두고 있는 데, 유형별로 제한·금지하는 사례를 구체적으로 살펴보면 다음과 같음

- 첫째, 선거운동 방해 행위로서 연설 및 대담·토론 방해 행위, 지위를 이용한 선거 운동 행위가 있음

- 둘째, 매수 및 기부 행위로서 선거인·후보자 등에 대한 매수 행위, 당선자에 대한 매수 행위, 신문·방송 매수 행위, 기부 행위 등이 바로 그것임

- 셋째, 불공정한 행위로서는 사조직 이용 선거운동, 유사 기관 설치행위, 향우회·종친회 개최, 신문·방송 등 부정 이용 행위 등이 있음

- 넷째, 선거인의 평온한 일상 생활을 침해하는 행위로서 야간 연설의 제한, 연설 장소의 제한, 호별방문의 제한, 행렬 등의 제한, 확성장치의 사용 제한 등이 있음

- 다섯째, 선량한 풍속 기타 사회질서를 침해하는 행위로서 후보자 비방 행위, 허위 사실 공표 행위 등이 있음

. 비용의 제한

- 선거 비용은 정당 또는 후보자가 선거운동을 위하여 선거 기간 전의 선거 준비 행위에 소요되는 경비와 선거 운동 기간 중 정당 또는 후보자가 부담하는 선거 운동 경비, 선거 종료 후에 정리 비용을 포함하는 개념으로 "일정 기간 또는 특정 선거와 관련하여 특정 행위, 방법, 수단 등에 소요되는 금전, 물품, 확정 채무 기타 재산상의 가치"라고 정의할 수 있음

- 현행 선거법에서는 선거 비용 제한액 제도를 채택하여 허용되는 선거운동이라 할지라도 선거운동에 직접 소요되는 비용을 제한하는 제도를 두고 있음. 선거 비용 제한액 제도는 제한액 산정 주체에 따라 법정 제한 주의와 행정 제한 주의로 분류할 수 있고, 제한 방법에 따라 총액으로 제한하는 총액 주의와 선거운동 방법별로 비용을 제한하는 비목주의가 있음

- 법정 제한 주의는 선거 비용 제한액 산출 방법을 법률로 직접 규정하여 획일적인 기준에 의하여 산출하도록 하는 제도를 말하며, 행정 제한 주의는 선거 비용 제한액의 산출 및 결정을 선거 관리 기관이 결정하도록 하는 제도임

- 총액 주의는 선거 비용 지출액을 총액으로 제한하는 것으로써 총액의 범위 내에서 후보자가 자유로이 선거 비용을 집행할 수 있는 제도이고, 비목주의는 선거 비용 지출 제한액을 주요 비목별로 나누어 제한하는 제도임

- 우리나라에서는 선거 관리 위원회가 당해 선거의 선거 비용 제한액을 총액으로 산출하여 결정하는 행정 제한주의와 총액 제한주의를 채택하고 있음

- 한편 선거 비용 제한액 제도의 실효성을 확보하기 위하여 선거 비용 제한액의 0.5% 이상 초과 지출 하는 행위를 독립적인 선거범죄 구성 요건으로 정하여 처벌하고 있으며, 선거 사무장 또는 선거 사무소의 회계 책임자 또는 예비 후보자의 회계 책임자가 이를 위반하여 징역형 또는 300만원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때에는 그 후보자의 당선을 무효로 함

03. 선거운동 방법

. 우리나라 헌법에 내재된 원리로서 선거운동의 자유가 이해되고, 선거법에서도 선거운동의 자유를 선언하고 있으나 앞에서 살펴본 바와 같이 선거의 공정과 기회균등을 위하여 주체·시기·방법 등에 대한 개별적인 제한·금지규정을 두고 있음에 따라 실제로 가능한 선거운동방법은 그리 많지가 않음

. 선거법에 명확한 근거를 두고 개별적으로 열거하여 허용하고 있는 선거운동을 유형별로 분류하면 대중매체를 이용한 선거운동, 집회를 이용한 선거운동, 대담·토론회를 통한 선거운동, 인쇄물에 의한 선거운동, 전기통신에 의한 선거운동, 시설물에 의한 선거운동, 선거사무관계자에 의한 선거운동 등이 있음

<대중매체를 이용한 선거운동>

* 방송 광고

- 방송 광고는 대통령 선거와 비례 대표 국회 의원 선거에서만 허용하는 선거운동 방법으로서 선거 운동 기간 중 소속 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 TV 및 라디오 방송 시설을 이용하여 광고하는 것을 말함

- 광고 횟수는 대통령 선거의 경우 텔레비전 및 라디오 방송별로 각 30회 이내, 비례 대표 국회 의원 선거는 텔레비전 및 라디오 방송별로 각 15회 이내로 하되 광고 시간은 1회 1분을 초과할 수 없음

- 방송 광고를 위해서는 천문학적 선거 비용이 소요되므로 선거 비용의 정당·후보자 부담 원칙을 엄격히 견지하고 있는 대부분의 선진국에서도 이를 공영화하여 후보자의 부담을 최소화하고 있음. 다만 주요 국가 중 미국만은 아직도 방송 광고 비용을 후보자의 부담으로 하고 있는 점이 특징임

* 신문 광고

- 신문광고는 대통령 선거, 비례 대표 국회 의원 선거, 시·도 지사 선거에 한하여 허용하며, 선거 기간 개시일부터 선거일 전 2일까지 소속 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 일간신문에 광고하는 것을 말함. 다만, 대통령 선거의 경우 정치자금 모금에 관한 내용을 포함할 수 있음

* 방송 연설

- 방송 연설은 지역구 시·도 의원 선거와 자치구·시·군 의원 선거를 제외한 선거에서 허용하고 있음

- 방송 연설은 선거 운동 기간 중에 후보자나 후보자가 지명하는 연설원이 텔레비전 및 라디오 방송 시설을 이용하여 소속 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 연설하는 것을 말함

【 선거별 텔레비전 및 라디오 방송연설 현황 】

선거명 연설자 연설시간 연설회수 대통령선거 후보자 연설원 20분 이내 방송별·연설자별 각 11회이내 시·도지사선거 후보자 10분 이내 방송별 각 5회이내 국회의원선거 구·시·군의 장선거 〃 〃 지역방송시설 이용 방송별 각 2회이내 비례대표국회의원선거 후보자 2인 〃 방송별 각 1회 비례대표시·도의원선거 후보자 1인 〃 지역방송시설 이용 방송별 각 1회

* 경력 방송

- 경력 방송은 대통령 선거, 국회 의원 선거, 자방 자치 단체장 선거에서 실시하고 있으며, 한국 방송 공사가 선거 운동 기간 중 텔레비전과 라디오 방송 시설을 이용하여 후보자마다 매회 2분 이내의 범위 안에서 관할 선거 관리 위원회가 제공하는 후보자의 사진·성명·기호·연령·소속 정당명 및 직업 기타 주요한 경력을 알리는 방송을 말함

- 경력 방송을 실시하는 외국의 사례로는 일본의 중의원의원선거·참의원의원선거 및 도·도·부·현지사선거가 있으며 TV 정견방송시에 경력방송을 실시하고 있음. 경력방송제도는 우리나라와 일본을 제외한 다른 나라에서는 그 사례를 찾아보기 힘듬

【 선거별 텔레비전 및 라디오 경력방송 횟수 】

선거명 방송횟수 비고 대통령선거 각 8회 이상 시·도지사선거 각 2회 이상 지역방송시설 이용가능 국회의원선거 구·시·군의장선거 각 3회 이상 〃

<집회를 이용한 선거운동>

. 공개장소에서의 연설·대담

- 공개장소에서의 연설·대담이란 후보자 등이 도로변, 광장, 공터, 주민회관, 시장, 점포 등 다수인이 왕래하는 공개장소를 방문하여 정당이나 후보자에 대한 지지를 호소하는 연설을 하거나 청중의 질문에 대답하는 방식으로 대담하는 것을 말하며 소위 거리유세라고도 함

- 후보자 또는 연설원은 선거운동기간중에 자동차와 확성장치를 사용하여 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견, 기타 필요한 사항을 홍보하기 위하여 횟수에 제한없이 공개장소에서의 연설·대담을 할 수 있음. 공개장소에서의 연설·대담을 선거법의 명시적인 규정으로 도입한 외국사례는 일본의 가두연설이 유일한 것으로 보임

<대담ㆍ토론회를 이용한 선거운동>

. 언론기관의 후보자 초청 대담·토론회

- 언론기관의 후보자 초청 대담·토론회는 대통령선거, 시·도지사선거, 국회의원선거에서만 허용되는 선거운동방법으로서 TV·라디오 방송사, 일반일간신문사 및 인터넷 언론사 등 언론기관이 선거기간 중 후보자 또는 대담·토론자를 초청하여 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타사항을 알아보기 위한 대담·토론회를 개최하고 이를 보도하는 것을 말함

- 대통령선거에 있어서는 선거일전 120일부터, 국회의원선거 또는 시·도지사선거에 있어서는 선거일전 60일부터 선거기간개시일 전일까지 후보자가 되고자 하는 자를 초청하여 대담·토론회를 개최하고 이를 보도할 수 있음. 선거운동기간전에도 언론기관의 후보자 초청 대담·토론회를 허용하는 이유는 입후보예정자의 직접적인 선거운동에 이르지않는 한 언론의 자유 및 국민의 알권리와 관련된 부분이기 때문임

- 외국의 경우에는 언론기관의 후보자 초청 대담·토론회가 선거운동문화의 일부분으로 자연스럽게 융화되어 선거법에서 직접 명시적인 규정을 두는 예는 찾아보기 힘듬

. 선거방송토론위원회 주관 대담·토론회

- 선거방송토론위원회 주관 대담·토론회는 각급선거방송토론위원회가 선거운동기간중에 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타사항을 알아보기 위해 개최하는 대담·토론회를 말하는데, 대통령선거와 비례대표국회의원선거에 있어서는 중앙선거방송토론회가 주관하되, 대통령선거에 있어서는 3회이상, 비례대표국회의원선거에서는 2회이상의 대담·토론회를 개최함

- 또한, 시·도지사선거 및 비례대표시·도의원선거의 대담·토론회는 시·도선거방송토론회가 주관하여 1회이상 개최하며, 지역구국회의원선거 및 자치구·시·군의 장선거에 있어서는 구·시·군선거방송토론위원회가 주관하여 대담·토론회 또는 합동방송연설회를 1회이상 개최하되, 합동방송연설회를 개최하는 경우 연설시간은 후보자마다 10분이내의 범위에서 균등하게 배정하여야 함

- 한편, 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는한 그 대담·토론회에 참석하여야 하며, 각급선거관리위원회는 초청대상에 포함되지 아니하는 후보자를 대상으로 대담·토론회를 개최할 수 있음

. 선거방송토론위원회 주관 정책토론회

- 선거방송토론위원회 주관 정책토론회는 중앙선거방송토론위원회가 정당이 방송을 통하여 정강·정책을 알릴 수 있도록 하기 위하여 임기만료에 의한 선거의 선거일전 90일부터 후보자등록신청개시일전일까지 정당의 대표자 또는 그가 지정하는 자를 초청하여 월 1회 이상 개최하는 정책토론회를 말하는데, 초청대상은 국회에 5인이상 소속의원을 가진 정당이나 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거 또는 비례대표시·도의원선거에서 전국 유효투표 총수의 100분의 3이상을 득표한 정당에 한함

. 단체의 후보자 초청 대담·토론회

- 모든 선거에서 선거운동기간중 정부투자기관, 관변단체, 후보자 관련단체, 산악회·동창회등 사적모임 또는 선거운동을 하거나 할 것을 표방한 노동조합·단체 등을 제외한 단체는 후보자와 대담자 또는 토론자를 초청하여 옥내에서 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타사항을 알아보기 위한 대담·토론회를 개최할 수 있으며, 종합유선방송국 및 중계유선방송사업자는 이를 중계방송할 수 있음

- 단체의 후보자 초청 대담·토론회도 외국의 입법사례는 찾아보기 힘듬

<인쇄물에 의한 선거운동>

. 선전벽보

- 선전벽보는 대통령선거에서는 76㎝×52㎝, 기타선거에서는 53㎝×38㎝의 크기로 후보자만의 사진과 주요경력, 선거구호 등을 천연색으로 제작하여 선거관리위원회에 제출하고, 선거관리위원회가 게시판, 담장 등에 첩부하는 홍보물을 말함

- 외국에서 선전벽보의 규격과 수량을 제한하는 사례는 프랑스와 일본의 예를 들 수 있음

. 선거공보

- 선거공보는 선전벽보와는 달리 타인과 함께 찍은 사진도 게재할 수 있으며, 시각장애인을 위하여 점자로도 제작할 수 있다. 선거공보는 정당 또는 후보자가 작성하여 선거관리위원회에 제출하면 선거관리위원회가 선거구 안의 매세대와 부재자 신고인에게 발송함

- 외국의 경우에는 프랑스, 필리핀, 미국의 일부 주와 같이 선거관리기관이 선거공보를 직접 작성·배부하는 사례와 영국과 같이 일정한 규격을 정하여 후보자가 작성·제출한 후 선거관리기관이 발송만을 담당하는 사례가 있음

<전기통신을 이용한 선거운동>

. 전기통신이란 “유선·무선·광선 기타의 전자적 방식에 의하여 부호·문언·음향 또는 영상을 송신하거나 수신하는 것”을 말하며 전화·컴퓨터통신·팩시밀리 등이 이에 속함. 선거법에서는 전기통신에 의한 선거운동을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 인터넷(광고를 포함함)과 전화에 의한 선거운동 등은 제한적으로 허용하고 있음

. 인터넷 홈페이지 활용

- 선거운동을 할 수 있는 자는 선거운동기간 중 정보통신망을 이용하여 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판·대화방 등에 선거운동을 위한 내용의 정보를 게시하거나 전자우편을 전송하는 방법으로 선거운동을 할 수 있음

- 다만, 정보수신자의 명시적인 수신거부의사에 반하여 선거운동 목적의 정보를 전송하여서는 안됨

. 전화에 의한 선거운동

- 선거운동을 할 수 있는 자는 선거기간 중 오전 6시부터 오후 11까지 전화를 이용하여 선거운동을 할 수 있음. 다만 일반사무실이나 가정집에 선거운동 목적으로 임시전화를 추가 설치하여 선거운용에 활용하거나 선거사무소 또는 선거연락소에 설치하였다 하더라도 컴퓨터를 이용한 자동송신장치를 설치한 전화의 경우에는 선거법위반으로 처벌대상이 됨

- 또한, 전화를 이용하여 음성으로 선거운동정보를 전송하는 경우에는 접속 즉시 수신자에게 수신여부에 관한 의사를 물어 수신자가 동의를 하는 경우에만 전송할 수 있음

<시설물에 의한 선거운동>

시설물에 의한 선거운동 방법으로는 선거사무소 및 선거연락소에 게시하는 간판, 현판, 현수막과 읍·면·동별 1매씩 게시하는 현수막 등이 있음

<선거 사무 관계자의 선거운동>

선거사무소 또는 선거연락소를 설치한 자는 선거사무장과 선거연락소장 1인을 두어야 하고, 선거사무장 또는 선거연락소장은 선거에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거운동을 할 수 있는 자중에서 아래와 같이 선거사무원을 둘 수 있음

【 선거별 선거사무원수 현황 】

선거명 선거운동기구 선거사무원수 대통령선거 선거사무소 시·도선거연락소 구·시·군선거연락소 시·도수의 6배수 이내 시·도안의 구·시·군수 이내 구·시·군안의 읍·면·동수 이내 시·도지사선거 선거사무소 구·시·군선거연락소 시·도안의 구·시·군수 이내 구·시·군안의 읍·면·동수 이내 국회의원선거 구·시·군의장선거 선거사무소 선거연락소 구·시·군안의 읍·면·동의 3배수 이내 〃 비례대표국회의원선거 선거사무소 시·도수의 2배수 이내 지역구지방의원선거 〃 시·도의원선거 : 10인이내 구·시·군의원선거 : 5인이내 비례대표지방의원선거 〃 시·도의원선거 : 구·시·군수 이내 (20 미만인 경우 20인) 구·시·군의원선거 : 구·시·군안의 읍·면·동수이내

누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있도록 허용하면서 선거사무원 개념을 여전히 존속시키는 이유는 선거사무원은 자원봉사자와 달리 수당과 실비를 지급 받을 수 있다는 점 때문임